Raúl Castro recibió a Barack Obama en marzo de 2015. Foto: AP. Tomada de Cubadebate.
José Ramón Cabañas Rodríguez, Denysse Fundora Agrelo, Dariel Quintana Fraga
Cubadebate
A medidos de diciembre de 2024 tuvo lugar en La Habana la XXII edición de la serie de diálogos sobre Cuba en la política exterior de Estados Unidos. Uno de sus paneles fue dedicado a la cooperación en materia de aplicación y cumplimiento de la ley entre ambos países.
Como parte del mismo, varios especialistas del Ministerior del Interior y de otras instituciones cubanas compartieron información con los presentes y con aquellos que seguían el evento online, que fue considerada muy relevante y novedosa.
En momentos en que asume el poder en Estados Unidos un nuevo equipo de gobierno resulta útil sintetizar antecedentes y cuestiones esenciales sobre dicho interambio bilateral, como forma de contribuir a evitar que, una vez más, esta cooperación se vea perjudicada por la satisfacción de intereses puntuales internos de la política estadounidense, que en definitiva terminan beneficiando a los comisores de delitos de alto riesgo contra la seguridad de ambos países.
El 19 de enero de 2023 los gobiernos de Cuba y de los Estados Unidos publicaron notas de prensa informando al público sobre la realización de una reunión con el propósito de intercambiar sobre la cooperación en materia de aplicación y cumplimiento de la ley. De esta manera se reinició formalmente el Diálogo de Aplicación y Cumplimiento de la Ley entre ambos países, que se había limitado por aproximadamente cuatro años.
Las partes involucradas coincidieron en la relevancia de la cooperación en un tema sensible para los dos países, como se puso de manifiesto en las notas de prensa publicadas entonces: “ambas delegaciones coincidieron en que existen fenómenos comunes asociados a la ilegalidad que requieren de la cooperación” y que “estos diálogos fortalecen la capacidad de los Estados Unidos de combatir actores criminales al incrementar la cooperación en diversos temas de aplicación y cumplimiento de la ley, incluidos la trata de personas, narcóticos y otros casos penales. El incremento de la coordinación en materia de aplicación y cumplimiento de la ley favorece los intereses de los Estados Unidos y el pueblo cubano”.
Estos intercambios tienen el potencial de reportar beneficios para ambos gobiernos, debido a las amenazas compartidas para la seguridad nacional que requieren un enfrentamiento bilateral. Entre estas pueden citarse el terrorismo, el tráfico de drogas, el tráfico ilícito de migrantes, la ciberseguridad y los desastres medioambientales. A ello se suma una condicionante inevitable, la cercanía geográfica entre Cuba y los Estados Unidos, realidad que hace ineludible la urgencia de enfrentar juntos estos retos. La cooperación en esta área beneficia además la seguridad y la protección de los connacionales de ambos países.
El inicio del Diálogo de Aplicación y Cumplimiento de la Ley, como mecanismo de intercambio bilateral, tuvo lugar en 2015, momento que condujo al establecimiento de varios acuerdos encaminados a mejorar la comunicación y la coordinación entre las agencias de aplicación y cumplimiento de la ley de ambas partes. Un antecedente fundamental de esta cooperación fue el establecimiento de un Enlace del Servicio de Guardacostas en la Sección de Intereses de los Estados Unidos en La Habana en junio de 1999. A través de ese funcionario se agilizó el intercambio en asuntos relacionados con las comunicaciones entre las autoridades de aplicación de la ley, los esfuerzos bilaterales para enfrentar el tráfico de drogas, la migración ilegal, las flotillas de embarcaciones del sur de Florida que pretendían viajar a Cuba, entre otros delitos. Con la designación de este enlace se incrementaron y se hicieron mas eficientes los contactos directos entre el Servicio de Guardacostas y el Ministerio del Interior.
El presente artículo se propone explorar la evolución de la cooperación entre Cuba y los Estados Unidos, en materia de aplicación y cumplimiento de la ley, con énfasis en los acuerdos e iniciativas más relevantes, en sus principales resultados y sus limitaciones, a partir del presupuesto de que un enfoque pragmático a este tema se inscribe en los intereses de seguridad nacional de los dos países.
Entrando en materia
Las relaciones de cooperación bilateral en materia de aplicación y cumplimiento de la ley se han desarrollado en el marco del conflicto histórico entre Cuba y los Estados Unidos. Estas se vieron particularmente limitadas a partir del triunfo de la Revolución en enero de 1959.
A pesar de la hostilidad persistente, los gobiernos de ambos países lograron realizar acciones de cooperación puntuales, caso a caso, y llegar a acuerdos de cooperación limitados durante los años posteriores. Se destaca el Acuerdo sobre el Secuestro de Naves Aéreas y Marítimas y otros Delitos de 1973. Además, tuvo lugar en 1978 un encuentro entre Tropas Guardafronteras y el Servicio de Guardacostas donde se discutió sobre la coordinación en materia de Rescate y Salvamento Marítimo, el enfrentamiento al terrorismo y al narcotráfico.
En la cooperación caso a caso sobresalió el intercambio de información sobre un intento de atentado al presidente Ronald Reagan en el verano de 1984; el descubrimiento de más de 6 toneladas de cocaína a bordo del barco Limerick en octubre de 1996, luego de que las autoridades estadounidenses informaran a Cuba sus sospechas sobre esa embarcación; la visita a Cuba en 1998 de representantes del FBI para sostener reuniones con expertos cubanos sobre planes terroristas contra Cuba en el contexto de los atentados realizado a hoteles cubanos en esos años. En este último encuentro las autoridades cubanas entregaron evidencias testimoniales y documentales que probaban la participación directa de individuos quienes residían en los Estados Unidos en la organización y preparación de estos actos.
Esta cooperación en temas puntuales, como se observa en los ejemplos anteriores, creció durante la década de los 90 e incluyó áreas como el tráfico de drogas, el tráfico ilícito de migrantes, la cooperación judicial en materia penal, el enfrentamiento al terrorismo entre otras. Un área particular en la que se ampliaron las relaciones en estos años fue el intercambio entre el Servicio de Guardacostas de los Estados Unidos y la Tropas Guardafronteras de Cuba, con motivo de los acuerdos migratorios de los años 1994 y 1995. Las relaciones entre estos servicios fueron ampliándose paulatinamente a las áreas de enfrentamiento al tráfico ilícito de migrantes, al narcotráfico, así como acciones de búsqueda y salvamento entre otras.
A partir del crecimiento de la cooperación durante los años 90, el gobierno cubano propuso a los Estados Unidos en noviembre de 2001, formalizar acuerdos bilaterales en los temas migratorios, enfrentamiento al terrorismo y al narcotráfico que no fueron respondidos por parte de este último.
Ante la llegada a la presidencia de los Estados Unidos de Barack Obama y tomando como precedente el incremento de esta cooperación a finales de los años 90 e inicio de los 2000, el gobierno cubano identificó la posibilidad de ampliar la misma y propuso la formalización de acuerdos en esta materia en 2009. Una vez más, el gobierno estadounidense se negó al establecimiento de estos acuerdos. Sin embargo, se incrementó la cooperación caso a caso y se amplió a partir de 2013 y 2014, cuando se realizaron encuentros técnicos entre expertos cubanos y estadounidenses en materia migratoria, en el enfrentamiento al narcotráfico y entre Tropas Guardafronteras y el Servicio de Guardacostas.
Es oportuno destacar que esta cooperación puntual se desarrolló en un contexto en el que prevaleció la confrontación y la hostilidad de la política de los Estados Unidos hacia Cuba.
Está plenamente documentado que durante todos esos años el pueblo cubano fue víctima de acciones terroristas, sabotajes y guerra biológica, tanto dentro como fuera de sus fronteras nacionales. Algunas de estas acciones fueron ejecutadas en los propios Estados Unidos. En ese territorio no solo han convivido y han recibido protección los perpetradores de estos actos, sino que también ha sido utilizado como base de operaciones para organizar y financiar la mayoría de esas actividades, la cuales han provocado más de 5 000 víctimas, con pérdidas de cuantiosas vidas y daños materiales.
Formalización de la cooperación bilateral en materia de Aplicación y Cumplimiento de la Ley durante el gobierno del presidente Barack Obama (2009-2017)
El contexto del restablecimiento de relaciones diplomáticas y el proceso hacia la normalización de relaciones bilaterales que inició con los anuncios del 17 de diciembre de 2014 ofreció una nueva oportunidad para ampliar la cooperación en estos temas. Luego de los primeros 6 meses de 2015 en que las negociaciones se centraron en el restablecimiento de relaciones diplomáticas y la apertura de embajadas en ambos países, las autoridades de aplicación y cumplimiento de la ley iniciaron negociaciones en varios de estos temas.
De esta manera se estableció en noviembre de 2015 el mecanismo de Diálogo en materia de Aplicación y Cumplimiento de la Ley entre Cuba y los Estados Unidos. Este mecanismo ha funcionado como un espacio de intercambio entre los liderazgos de las agencias vinculadas a tales temas entre ambos países. Desde el 9 de noviembre de 2015 se han realizado 6 reuniones de este diálogo, hasta el 24 de febrero de 2024, en las que han participado representantes de múltiples agencias de ambos países entre las que destacan los Departamentos de Estado, Justicia y Seguridad Interna por parte de EE.UU. y los Ministerios del Interior, Relaciones Exteriores y Justicia de Cuba, así como la Aduana General de la República y la Fiscalía General por parte de Cuba.
Al amparo de este mecanismo entre 2015 y 2016 se negociaron instrumentos jurídicos específicos. El más abarcador de ellos es el “Memorando de Entendimiento entre la República de Cuba y los Estados Unidos de América para la Cooperación en Materia de Aplicación y Cumplimiento de la Ley” firmado el 16 de enero de 2017. Dicho Memorando, reconoce la necesidad de establecer cooperación entre las agencias de aplicación y cumplimiento de la ley de ambos países, en la prevención, interdicción, monitoreo, investigación y enjuiciamiento de los delitos transnacionales con impacto en la seguridad nacional. En él se estableció la creación de ocho grupos de trabajo técnico en las áreas de prioridad para ambos países. Estos son:
- Enfrentamiento al terrorismo
- Enfrentamiento al tráfico ilícito de drogas
- Enfrentamiento al tráfico ilícito de migrantes y el fraude migratorio
- Enfrentamiento al lavado de activos y otros delitos financieros,
- Ciberseguridad y Enfrentamiento a los Ciberdelitos
- Enfrentamiento a la trata de personas,
- Seguridad del comercio y protección de las personas
- Asistencia judicial en materia penal
Este memorando también determinó como modalidades de cooperación el intercambio de información, el intercambio de experiencias, buenas prácticas y metodologías, así como operaciones coordinadas. Para el intercambio de información se establecieron puntos de contacto entre el Departamento de Justicia (DOJ) y la Fiscalía General de la República, el Buró Federal de Investigaciones (FBI) y la Dirección de Relaciones Internacionales del Ministerio del Interior, el Departamento de Seguridad Interna (DHS), la Administración del Control de Drogas (DEA) con la Dirección Técnica de Investigaciones, el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (ICE), la Agencia de Protección de Aduanas y Fronteras (CBP) con la Dirección de Identificación, Inmigración y Extranjería y el Servicio de Guardacostas con Tropas Guardafronteras.
Este acuerdo, pudiera considerarse uno de los más importantes firmado entre ambos gobiernos. A diferencia de otros suscritos bajo el gobierno de Barack Obama, este comprometió a un número mayor de agencias federales estadounidenses e instituciones oficiales en Cuba. Además, es uno de los que está más directamente relacionado con la seguridad nacional de los respectivos países, cualquiera que sea la definición que se asuma de dicho concepto.
Los otros instrumentos en materia de aplicación y cumplimiento de la ley firmados en ese período fueron:
- Protocolo de Comunicación Barco a Barco entre Tropas Guardafronteras y el Servicio de Guardacostas (21.04.2015).
- Memorando de Entendimiento entre el MININT, Aduana General de la República y el Departamento de Seguridad Interna (DHS). (5.5.2016)
- Arreglo para la cooperación operacional Cuba EE.UU. para enfrentar el Tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas. (21.7.2016)
- Acuerdo entre los gobiernos de Cuba y los EE.UU. sobre Búsqueda y Salvamento Aeronáutico y Marítimo (18.01.2017)
Contradicciones de la cooperación bilateral durante el gobierno de Donald Trump (2017-2021)
Durante el gobierno de Donald Trump (2017-2021), la cooperación bilateral entre los Estados Unidos y Cuba se vio afectada debido a la política de "máxima presión" implementada por su Administración.
Coincidiendo con la elección de Trump en noviembre del 2016 comenzaron a aparecer en fuentes estadounidenses supuestos argumentos para dañar las relaciones bilaterales, el más conocido de ellos el relacionado con los llamados “ataques sónicos” de los cuales habrían sido víctimas funcionarios estadounidenses radicados en La Habana. A pesar de haberse documentado la falsedad de los mismos, como resultado de estas y otras acciones, las relaciones bilaterales se deterioraron con el consecuente impacto sobre la cooperación en temas de aplicación y cumplimiento de la ley.
A pesar de las creciente tensiones entre ambos países, algunos mecanismos de cooperación continuaron activos durante 2017 y 2018. El 16 de junio de 2017, el presidente estadounidense firmó el Memorando Presidencial NSPM-5, que, aunque no canceló los acuerdos bilaterales existentes, generó un ambiente hostil al no reconocer al gobierno cubano como “interlocutor legítimo”. Esto complicó el desarrollo de las relaciones y creó contradicciones internas en el gobierno estadounidense, pues algunos funcionarios defendieron la continuidad de la cooperación en seguridad.
Como reflejo dichos desacuerdos, en septiembre de 2017 y julio de 2018 se realizaron la tercera y la cuarta reuniones del Diálogo bilateral sobre Aplicación y Cumplimiento de la Ley. En ese mismo período se desarrollaron encuentros técnicos en materia de enfrentamiento al terrorismo, narcotráfico, ciberseguridad, trata de personas y lavado de activos. Todo ello era reflejo del interés de sectores dentro del gobierno estadounidense por mantener los espacios de diálogo con Cuba, que repercutían directamente en la seguridad nacional de aquel país.
Sin embargo, a medida que avanzaba su mandato, debido a los cambios que se produjeron en su equipo de Seguridad Nacional y la prioridad que tomó el enfrentamiento contra Venezuela (del cual se hizo parte a Cuba), se produjo una disminución notable de los encuentros interagenciales. No tuvo respuesta la propuesta cubana de realizar en 2019 la quinta reunión del Diálogo de Aplicación y Cumplimiento de la Ley. A partir de ese momento, se evidenció un retroceso en los grupos de trabajo establecidos para facilitar la cooperación, como resultado de las tensiones entre los intereses de política interna que dominaban la política hacia Cuba y los intereses operativos de las agencias vinculadas a esta cooperación.
La decisión política del gobierno estadounidense de limitar la cooperación operacional entre ambos países incidió en el incremento de la actividad criminal y los flujos migratorios irregulares, los cuales se habían mantenido entre 2016 y 2018 en los niveles más bajos de los últimos años, gracias al acuerdo bilateral firmado en enero del 2017.
A pesar de la retórica agresiva contra Cuba, su gobierno reiteró la voluntad de continuar el diálogo respetuoso y la cooperación en temas de interés mutuo, así como la negociación de los asuntos bilaterales pendientes con EE.UU.
Como se recordará, durante la entrega de sus funcionarios a un nuevo gobierno el Secretario de Estado de Trump, Mike Pompeo, volvió a incluir a Cuba en la lista de países que supuestamente auspician el Terrorismo, reviritiendo la decisión asumida por las agencias especializadas estadounidenses en abril del 2015.
Vacilación y avances durante el gobierno de Josep Biden 2021-2024
A pesar de los vínculos directos que tuvieron muchos de los integrantes del nuevo equipo con el proceso hacia la normalización de relaciones entre Cuba y los Estados Unidos, que tuvo lugar entre 2015 y 2016, la Administración Biden implementó fielmente una parte significativa de las medidas coercitivas unilaterales impuestas por su predecesor, como muestra de su compromiso con una política de “cambio de régimen” en Cuba.
Este compromiso fue superior a los esfuerzos de sectores que apoyaban el acercamiento a Cuba y al contexto político interno que era favorable a un retorno a las políticas de mejoramiento de las relaciones bilaterales. Entre las principales causas de esta persistencia estuvo la percepción del nuevo equipo de Seguridad Nacional estadounidense sobre la supuesta “fragilidad” del gobierno cubano, a partir del impacto de la pandemia de la COVID19 y el efecto resultante sobre la economía, debido a los grandes gastos que generó la prioridad de proteger y salvar a toda la población.
El fracaso de esta estrategia de máxima presión fue evidente a finales de 2021 y condujo a que otras consideraciones volvieran a ganar peso en la formulación de la política hacia Cuba. En febrero de 2022, el gobierno estadounidense propuso la reanudación de las conversaciones migratorias con Cuba, las que habían sido suspendidas en 2018. Tal acción demostró que este tema recuperaba su influencia en las evaluaciones del gobierno estadounidense. En marzo, la Embajada de los Estados Unidos en La Habana anunció la reanudación de los servicios consulares de forma limitada, lo que respondía a un reclamo de la comunidad cubana radicada en aquel país y al interés de recuperar espacios de influencia de su Embajada en La Habana.
Los cambios introducidos a la política hacia Cuba durante 2022 fueron complementados paulatinamente con un incremento de la cooperación bilateral oficial en temas de interés mutuo. En lo fundamental, en las áreas de migración, aplicación y cumplimiento de la ley, protección del medio ambiente, salud, intercambio científico, seguridad de la transportación aérea y agricultura. La ampliación de esta cooperación respondió a la influencia de diversas agencias estadounidenses que reconocen la existencia de intereses mutuos entre ambos países y que lograron beneficiarse de estos durante el proceso de negociaciones ocurrido entre el 2015 y el 2017.
El Departamento de Seguridad Interna y varias de las agencias que se le subordinan como el Servicio de Guardacostas, la Agencia de Protección de Aduana y Fronteras, la Agencia de Investigaciones de Seguridad Nacional y el Servicio de Inmigración y Aduanas; el Departamento de Justicia; el Departamento del Transporte, el Departamento de Defensa han estado entre los principales interesados en preservar y ampliar la cooperación bilateral con Cuba.
Como parte de la ampliación de la cooperación en esta materia se realizaron la Quinta y Sexta reuniones del Diálogo de Aplicación de la Ley en enero de 2023 en La Habana y febrero de 2024 en Washington respectivamente. También se sostuvieron diversos encuentros técnicos y se reactivó la labor de varios de los 8 grupos de trabajo técnicos mencionados previamente.
No fue hasta las postrimerías de su mandato, que Biden tomó una decisión que podría haber sido fundamental en el desarrollo de estos nexos, al sacar a Cuba de la lista de paises que supuestamente auspician el terrorismo, acción que fue inmediatamente dejada sin efecto por Donald Trump y su equipo de segunda temporada.
Resultados de la cooperación bilateral oficial en materia de Aplicación y Cumplimiento de la Ley 2015 – 2024
Desde el establecimiento del mecanismo de Diálogo de Aplicación y Cumplimiento de la Ley en noviembre de 2015 los grupos de trabajo técnico han desarrollado su labor a ritmos diferentes, partiendo de las prioridades que les otorga cada país, de la evolución de las amenazas a las que enfrentan y de la dinámica de las agencias involucradas en su funcionamiento.
1. Enfrentamiento al Terrorismo
Se han realizado cuatro encuentros técnicos y más de 15 reuniones con el FBI. Se ha intercambiado información sobre planes y acciones terroristas que amenazan la seguridad de ambos países. En 2017 se estableció un Punto de Contacto operacional entre el FBI y el MININT, a través del que se coordinaron acciones investigativas sobre casos de interés mutuo.
Durante 2018, el segundo año del primer gobierno de Donald Trump, se implementó un mecanismo para recibir alertas del Centro de Monitoreo al Terrorismo de los Estados Unidos sobre el tránsito por Cuba de individuos sospechosos de estar vinculados al terrorismo. Esta fue una iniciativa de la parte estadounidense que hizo prevalecer los intereses de seguridad nacional por encima de los intereses políticos internos (Pérez Rodríguez, 2024).
Estas alertas permitieron coordinar la detención, por autoridades cubanas, y su entrega al FBI en agosto de 2018, del ciudadano estadounidense Joseph Dibee acusado de terrorismo doméstico en los Estados Unidos (Juventud Rebelde, 2018). A pesar de estos resultados, a finales de 2018 las contrapartes estadounidenses suspendieron el envío de estas notificaciones a Cuba y desde junio de 2022 se cortó la comunicación del punto de contacto con el FBI, sin siquiera acusar recibo de los mensajes enviados por las autoridades cubanas.
En 2023 se realizó el 4to encuentro técnico en La Habana y en 2024 la parte estadounidense pospuso la realización del 5to. Encuentro Técnico. Desde 2018 está pendiente por la parte estadounidense la conciliación de un Proyecto de Procedimientos Operacionales para mejorar el intercambio informativo entre el FBI y el MININT.
2. Enfrentamiento al tráfico ilícito de drogas
En 2016 se firmó el “Arreglo para la Cooperación Operacional Cuba-EE.UU. para enfrentar el Tráfico Ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas” y se estableció un Punto de Contacto para el intercambio informativo entre la Órgano de Enfrentamiento Especializado Antidroga de la Dirección Técnica de Investigación del MININT y la Administración de Control de Drogas de EE.UU. (DEA), que ha permitido mantener el intercambio informativo entre autoridades de ambos países. Se han realizado tres encuentros técnicos presenciales, el último en enero de 2018 en EE.UU. En julio de 2023 se realizó un encuentro técnico virtual en esta materia. La Parte cubana ha enviado informaciones y solicitudes de cooperación a partir de la detección de intentos de introducir drogas a Cuba y ha compartido regularmente informes anuales sobre el “Comportamiento de las actividades de drogas en la República de Cuba. Principales resultados en su enfrentamiento”
En 2019 la parte cubana solicitó asistencia para la devolución del ciudadano cubano Randy Asnaldo Pérez Ruano, que se encontraba en territorio estadounidense y estaba circulado por las autoridades cubanas por delitos de asesinato y tráfico internacional de drogas. Esta cooperación condujo al arresto exitoso del fugitivo que también era buscado en los Estados Unidos.
Desde 2018 se presentó y colegió la propuesta de “Procedimientos Operacionales para el intercambio de información entre la DNA y la DEA”, pero su rúbrica está a la espera de definición del próximo encuentro técnico. La Parte estadounidense no ha respondido a la mayoría de las informaciones y propuestas cubanas de cooperación para investigar y accionar de conjunto en el enfrentamiento a este delito.
En la actualidad persiste la impunidad con que actúan los emigrados cubanos vinculados al tráfico de drogas hacia el territorio nacional, por la pasividad y falta de actuación de las autoridades norteamericanas. Estos utilizan a otros pasajeros, agencias de paquetería, cargas no comerciales y la vía postal para introducir drogas en Cuba. Las drogas que tienen mayor incidencia en el tráfico desde los Estados Unidos hacia Cuba son los cannabinoides sintéticos y en menor medida la cocaína y las metanfetaminas.
En 2023, operaciones conjuntas de Tropas Guardafronteras y el Servicio de Guardacostas ocuparon 340,7 kg de marihuana (Ministerio del Interior, 2023). Además, fueron registrados en Cuba 248 hechos de recalos de drogas en los que se incautaron 1787,019 kg de drogas.
3. Ciberseguridad y enfrentamiento a los ciberdelitos
Entre el 2016 y el 2018 se realizaron cinco encuentros técnicos en los que se ha intercambiado información sobre incidentes cibernéticos que involucran a ambos países. Se estableció un punto de contacto entre el Centro de Seguridad del Ciberespacio de Cuba con el Equipo de Preparación para Emergencias Informáticas de los Estados Unidos (US-CERT) y la Agencia de Ciberseguridad y Seguridad de las Infraestructuras del Departamento de Seguridad Interna (DHS). La parte cubana ha entregado información pericial sobre numerosos incidentes cibernéticos, que involucran direcciones IP de EE.UU.
Sólo en el primer semestre del 2017 la parte cubana entregó información a la parte estadounidense sobre 19 intentos de ataques cibernéticos contra Estados Unidos, tratando de hacer uso de direcciones IP en Cuba.
Desde junio de 2018 Cuba propuso dar continuidad al mecanismo y realizar el 5to Encuentro Técnico, pero no se recibió respuesta. De hecho, la parte estadounidense no ha respondido las propuestas cubanas de cooperación para investigar y enfrentar de conjunto estas modalidades delictivas.
4. Tráfico ilícito de migrantes y fraude migratorio
Debido a la incidencia de estos delitos y la importancia de la cooperación en materia migratoria entre ambos países, este ha sido el grupo de trabajo más activo desde la formalización de la cooperación bilateral.
Se han desarrollado 8 encuentros técnicos, el último de los cuales tuvo lugar el 17 de abril de 2024. Cuba ha trasladado información y propuestas de cooperación para investigar y enfrentar de conjunto a traficantes de migrantes radicados en los Estados Unidos y terceros países.
Durante el año 2024 las autoridades cubanas trasladaron al punto de contacto con el Departamento de Seguridad Interna información sobre 156 casos de tráfico ilícito de migrantes e intentos de migración irregular. Estos casos se referían a 426 personas de 50 ciudadanías quienes intentaban utilizar Cuba como punto de tránsito para migrar hacia los Estados Unidos, tanto por vía marítima como para insertarse dentro del flujo irregular terrestre hacia la frontera sur de ese país. Estos mensajes se correspondieron con la incidencia sobre el tránsito de extranjeros en los aeropuertos cubanos de redes de tráfico de personas, que proveen documentos falsos tanto a ciudadanos cubanos como extranjeros.
Entre enero de 2023 y octubre de 2024 fueron detectados documentos falsos en un total de 445 ciudadanos cubanos, en su mayoría visas y residencias en México y “paroles humanitarios”, así como en 296 extranjeros quienes se valieron de ellos para intentar vulnerar los controles en frontera, fundamentalmente Visas (169), Residencias (47) y Pasaportes (20), para ingresar irregularmente a los Estados Unidos. Por países de los documentos falsificados en los casos de extranjeros predominaron México, Gran Bretaña, Nicaragua, Malí y las visas Schengen.
Fueron detectados también en las fronteras aeroportuarias cubanas casos de mayor complejidad vinculados a 99 extranjeros de otros continentes que intentaron suplantar identidades, a través del empleo de documentos auténticos con las generales que difieren de las reales del portador.
Las autoridades cubanas mantienen igualmente el seguimiento a los intentos de salida ilegal del país de extranjeros por vía marítima con destino a Estados Unidos. Entre 2023 y 2024, se detectaron e interrumpieron 46 hechos de este tipo con 146 involucrados, de 27 ciudadanías (India, Argelia, Líbano, Siria, Uganda, Francia, Afganistán, Pakistán, Jordania, Mongolia, Viet Nam, Angola, China, Nepal, Rusia, Mali, Costa Marfíl, Irak, Kasajastán, Haití, Indonesia, Albania, Ecuador, Bahamas, Nigeria, Brasil y Armenia)
Ante estos fenómenos y con el objetivo de mantener una migración regular, ordenada y segura, las autoridades cubanas ejecutan acciones de enfrentamiento en la frontera aérea ante los extranjeros que muestran indicios de estar implicados en un posible tráfico de personas, a quienes se les interrumpe el viaje y son reembarcados al país de origen en la misma aerolínea. Entre 2023 y 2024 se registran 982 de estos casos.
La activa cooperación en esta materia también enfrenta obstáculos. Entre ellos está la insuficiente retroalimentación de las autoridades estadounidenses ante el incremento de este flujo de información y las solicitudes trasladas por las autoridades cubanas, la impunidad de traficantes de personas que operan desde territorio de Estados Unidos, en particular el Sur de la Florida, sobre los que Cuba ha trasladado información suficiente y la ausencia de cooperación efectiva para enfrentar hechos graves que han amenazado la seguridad nacional de ambos países.
5. Enfrentamiento al lavado de activos y delitos financieros
Se han desarrollado dos encuentros técnicos, en los que se coincidió en el interés de ampliar la cooperación para enfrentar el lavado de activos y el fraude de tarjetas. Las autoridades cubanas han compartido y solicitado información sobre personas que han cometido delitos financieros en los Estados Unidos antes de reasentarse en Cuba y ha requerido asistencia para lograr la devolución de ciudadanos cubanos que se han radicado en ese país evadiendo la acción penal en Cuba, donde están acusados por la comisión de delitos financieros.
En 2018 se acordó realizar un intercambio entre representantes de unidades financieras de los dos países, sobre las tendencias del comportamiento del lavado de activos en la región y evaluar el intercambio informativo y los casos de interés, lo que no se concretó por falta de respuestas de la contraparte estadounidense. En 2024 Cuba propuso la realización de un encuentro técnico virtual en esta materia, pero tampoco se recibió respuesta.
La incidencia de estos delitos en Cuba involucra a emigrados cubanos o reasentados quienes pretenden utilizar fondos ilícitos introducidos desde los Estados Unidos como resultado de su participación en la estafa al servicio de Medicare u otros, para invertir en formas de gestión no estatal o en el sector agropecuario, así como adquirir bienes muebles o inmuebles. Otros casos incluyen la clonación de tarjetas, la detección de altas sumas de efectivo en frontera por nacionales que viajan desde los Estados Unidos y no lo declaran, así como ciudadanos cubanos que son objeto de búsqueda circulados por INTERPOL o a nivel estadual, quienes llegan con el propósito de refugiarse en Cuba y evadir la acción de la justicia. Sobre estos últimos casos, las autoridades cubanas han procesado a 9 de ellos, a pesar de no haber recibido los elementos solicitados a las autoridades de los Estados Unidos.
6. Seguridad del comercio y protección de las personas
Se han realizado 2 encuentros técnicos, el último en noviembre de 2017 en los que se coincidió en la necesidad de consolidar la cooperación en esta área. Se abordó específicamente el trabajo de este grupo en la Cuarta Reunión del Diálogo de Aplicación y Cumplimiento de la Ley sostenida en La Habana en enero de 2023. Se han realizado intercambios y visitas a instalaciones portuarias y aeroportuarias en Cuba y los Estados Unidos, la última de las cuales tuvo lugar en febrero de 2023, cuando representantes cubanos visitaron el puerto de Wilmington en Carolina del Norte.
La parte cubana ha reiterado la necesidad de adoptar nuevas medidas ante violaciones de seguridad cometidas en sus aeropuertos y el incumplimiento de lo establecido como parte del “Programa de Vuelos Seguros”, concebido por la parte estadounidense. Las autoridades cubanas han trasladado información y han solicitado cooperación sobre la detección de armas de fuego y sustancias prohibidas en pasajeros provenientes de los Estados Unidos. Sin embargo, no se han realizado nuevos encuentros técnicos por falta de respuesta de las autoridades estadounidenses. Tampoco se han recibido respuestas a los mensajes operacionales y por la vía diplomática enviados por Cuba sobre los incidentes y violaciones mencionados anteriormente.
7. Asistencia judicial en materia penal
Se han desarrollado dos encuentros técnicos, el último en enero de 2018, en los Estados Unidos. También se incluyó el trabajo de este grupo técnico dentro de las V y VI reuniones del Diálogo de Aplicación y Cumplimiento de la Ley que tuvieron lugar en enero de 2023 en La Habana y febrero de 2024 en Washington DC respectivamente.
Este mecanismo ha posibilitado que investigadores, fiscales, abogados y autoridades de ambos países realicen acciones investigativas y judiciales en el territorio de la otra parte, en función de procesos penales. Se ha compartido información y se ha coordinado la cooperación en materia penal a través del punto de contacto entre la Fiscalía General de la República (FGR) de Cuba y el Departamento de Justicia.
El intercambio de información entre estos puntos de contacto ha ofrecido beneficios concretos a ambos países. Después de reiteradas solicitudes de las autoridades cubanas, el Departamento de Justicia compartió, en abril de 2024, información policiaca y evidencias que permitieron reiniciar un proceso penal contra un ciudadano cubano acusado de cometer un asesinato en el año 2005 en Arkansas y que se había reasentado en Cuba para evadir la acción penal. Este caso había sido anteriormente archivado por las autoridades cubanas, por no contar con el material probatorio correspondiente.
Desde 2016, en que se firmó el Memorando de entendimiento en esta materia con los Estados Unidos, Cuba ha entregado y solicitado información a ese país sobre más de 40 hechos y personas vinculados a los delitos de terrorismo, narcotráfico, homicidios, tráfico de personas, delitos de apropiación y otras conductas delictivas. Las autoridades estadounidenses solo han respondido en 6 de estos casos. Por su parte, las autoridades cubanas han contestado todos los requerimientos de la parte estadounidense.
Desde 2024 las autoridades cubanas propusieron la firma de un Memorando de Entendimiento para la cooperación ente la Dirección de Cooperación Jurídica Internacional y Relaciones Internacionales de la Fiscalía General de la República de Cuba y la Oficina de Asuntos Exteriores, División Penal del Departamento de Justicia de los Estados Unidos, sin que se reciba respuesta.
Como parte de este mecanismo el gobierno cubano compartió con las autoridades estadounidenses la “Lista Nacional de personas y entidades que han sido sometidas a investigaciones penales y se encuentran buscadas por las autoridades cubanas, a partir de su implicación en la promoción, planificación, organización, financiamiento, apoyo o comisión de actos materializados en el territorio nacional o en otros países.” La mayor parte de las 61 personas y 19 entidades de esa lista están radicadas en los Estados Unidos. Las autoridades de ese país no han trasladado ningúna respuesta sobre las acciones acometidas hacia ellos.
8. Enfrentamiento a la trata de personas
Se realizó un encuentro técnico en febrero de 2018, en Washington DC. Se intercambió sobre la situación actual del enfrentamiento a este fenómeno, las amenazas y riesgos comunes. Se identificaron agencias de aplicación y cumplimiento de la ley vinculadas al enfrentamiento a este flagelo, para promover la cooperación operacional. La continuidad de los encuentros técnicos se interrumpió por falta de respuesta de la parte estadunidense.
Como parte de las medidas de máxima presión implementadas por el gobierno de Donald Trump en el año 2019, Cuba fue incluida en el nivel 3 del informe anual sobre Trata de Personas del Departamento de Estado bajo el pretexto de que “el gobierno cubano se benefició de la exportación de profesionales médicos” (Departamento de Estado, 2019). Este lenguaje había sido promovido desde el año 2017 para atacar la cooperación internacional cubana y fue finalmente incluido en este informe con la intención de limitar los ingresos que recibe el gobierno cubano por los acuerdos de cooperación Sur – Sur establecidos en esta materia.
Cooperación entre Tropas Guardafronteras de Cuba y el Servicio de Guardacostas de los Estados Unidos
La cooperación entre las Tropas Guardafronteras de Cuba (TGF) y el Servicio de Guardacostas de los Estados Unidos (SGC) ha sido la más estable y duradera entre las agencias de ambos países. En 1984 se estableció una vía de comunicación directa entre ambas agencias a través de fax. Desde 1999 hasta 2024 se han radicado en La Habana 13 oficiales que cumplen funciones de enlace del Servicio de Guardacostas ante las autoridades cubanas. También se han realizado 11 encuentros técnicos entre TGF-SGC, donde se han abordado temáticas como el enfrentamiento al narcotráfico internacional y la emigración ilegal por la vía marítima, la coordinación de operaciones de búsqueda y salvamento marítimo, intercambios en materia de seguridad portuaria, y la coordinación de respuesta a derrames de hidrocarburos en el Estrecho de la Florida.
En noviembre de 2022 visitó La Habana el Jefe del Séptimo Distrito del Servicio de Guardacostas, Contraalmirante Brendan McPherson, quien sostuvo intercambios con las autoridades cubanas y reconoció la importancia de la cooperación entre ambos servicios.
Se mantiene un intercambio informativo fluido a través del Enlace del SGC en la Embajada de los Estados Unidos en La Habana. Existe comunicación “caso a caso” a tiempo real entre los Centros Operacionales de TGF y el 7mo. Distrito del SGC. En los últimos diez años se ha alertado a las autoridades estadounidenses sobre más de 500 operaciones de introducción de droga a su territorio, en las que se ha trasladado información oportuna y precisa sobre la ubicación de medios navales, características y posibles rutas. Está pendiente por la Parte estadounidense la firma de los “Procedimientos operacionales para el intercambio informativo TGF-SGC”.
La cooperación bilateral entre Cuba y Estados Unidos en materia de aplicación y cumplimiento de la ley ha enfrentado desafíos significativos debido al conflicto histórico que define las relaciones bilaterales, la politización de esta cooperación por parte del gobierno de turno de los Estados Unidos, al subordinarla a intereses específicos de política interna y no a las prioridades de sus principales agencias en función de sus propios intereses de seguridad nacional.
En los últimos diez años, al menos en dos ocasiones esta cooperación se ha visto limitada bajo el supuesto de que se produciría un “cambio de régimen” en Cuba. Esa expectativa no fue satisfecha y, sin embargo, crecieron las amenazas tanto para Cuba como para Estados Unidos por la falta de cooperación en cuanto a aplicación y cumplimiento de la ley.
Entre 2015 y 2024, se ha evidenciado la efectividad de esta colaboración y su contribución a la seguridad de ambos países, a pesa de ser limitada. Esta ha propiciado el enfrentamiento y el procesamiento penal de delitos trasnacionales, el intercambio de información, evidencias, experiencias y buenas prácticas, así como la realización de investigaciones conjuntas y la entrega de acusados.
Por tal motivo, el gobierno cubano ha mantenido la disposición a ampliar la cooperación bilateral sin importar el signo político de los gobiernos estadounidenses y ha enfatizando su interés en trabajar conjuntamente en áreas críticas para ambos países. Una postura similar ha sido asumida por sectores vinculados a las agencias aplicación y cumplimiento de la ley dentro del propio gobierno estadounidense.
Los acuerdos alcanzados han establecido un marco favorable para la cooperación técnica y el intercambio de información entre diversas agencias gubernamentales, el cual se ha mantenido a pesar de los cambios en las relaciones bilaterales. Entre 2023 y 2024 se amplió la cooperación bilateral en estas esferas.
No obstante, persisten retos fundamentales que limitan el potencial de esta cooperación. Entre ellos, destacan la interrupción de algunos encuentros técnicos, la falta de respuesta a las propuestas cubanas y las solicitudes de información, así como la inacción de las autoridades estadounidenses sobre las denuncias de residentes en ese país que actúan con impunidad contra la Isla.
Tal como se ha hecho antes, tratando de imaginar qué significaría para Cuba el fin de medidas coercitivas unilaterales aplicadas por Estados Unidos, cabría preguntarse también qué niveles de cooperación se podrían lograr en las materias relacionadas con aplicación y cumplimiento de la ley, si dicha política de hostilidad extrema llegara a su fin y cuál sería el beneficio en términos de mayor seguridad para las poblaciones de ambos países.
Las instituciones cubanas ofrecen evidencias y argumentos irrefutables sobre estos temas, no se detienen a especular sobre la naturaleza de su contraparte.
